1) 제1차 5개년계획 추진 시기

전술한 바와 같이 5·16군사정변 후 군사정부는 혁명적 가치를 담아내려는 의지를 갖고 의욕적으로 ‘제1차 5개년계획’을 수립하여 추진해나가고자 하였다. 그러나 전술한 바와 같이 ‘계획’의 제약을 무시하고 추진한 1차연도의 성과가 의도된 대로 나오지 않자, 1963년 미국과 협상을 통해 다시 ‘계획’ 체제를 수용하면서 긴축 기조하에서 ‘제1차 5개년계획’을 애초보다 목표를 완화한 수정안에 따라 추진해나갔다.

그러던 중 1965년 월남전 참전을 계기로 미국과의 관계가 재정립되면서 동 ‘계획’이 ‘완화’되었다. 이에 따라 긴축재정에 대한 제약이 크게 완화되면서, 군사정부는 정책수행을 위한 ‘대외적 자율성’을 확보한 상태에서 정부의 정책적 의지를 반영하여 다시금 확장정책을 펼쳐 나갈 수 있게 되었다. 내용적으로는 수정된 ‘제1차 5개년계획’에 따라 본격적으로 정부 주도적인 대외의존적·수출주도적인 ‘불균형성장정책’을 추진해나갔다. 이 시기는 미국과의 관계 개선으로 원조도 계속 들어오고 수출시장도 확보되면서 국내적으로도 자율적인 자원 동원능력도 커지고 있었다. 이로 인해 1965년, 1966년 재정 규모를 증가시켜갔으며, 그 재원으로 1965년에는 미국으로부터의 원조자금에 의지한 바 컸으나 1966년에는 그 수준이 크게 떨어졌지만, 그로 인한 부족한 재원을 조세 증징과 외자도입 등으로 메워가면서 확장정책을 펼쳐나갔다. 그러면서 계획에 의한 제약으로 늘리지 못했던 산업시설 확충을 위한 재정투융자 비중을 높여가면서 1965년과 1966년에는 높은 성장률을 달성하였다.

이 시기부터 본격적으로 대외의존적·수출주도적인 성장정책을 추진해갔던바, 이와 같이 정부가 의도하는바 대외의존적·수출주도적 성장정책 추진을 위해 부족한 국내외 자원을 모으고 배분하는 과정에서 선택과 집중 전략을 택하였으며, 구체적으로 특정 산업을 중요산업 내지 전략산업의 대상으로 선택하고, 관련 개인 내지 기업에 차등적·선별적인 재정지원책을 구사하면서 불균형성장정책을 운영해나갔다. 이는 재정정책에만 국한된 것이 아니라 금융부문을 비롯한 정책 일반에 적용되는 지원방식이었다. 이 시기에 본격적으로 시작된 수출주도적인 성장정책 추진을 위해 다양한 조세감면 등 차별적인 재정지원책이 실시되었던바, 금융부문에서도 부족한 내자조달을 위해 다양한 조치를 강구해가던 중 특히 1965년 9월에는 이자율 현실화 조치를 취하여 사실상 ‘역금리’로 조달된 재원으로 불균형적인 성장지원책을 구사해나가기도 하였다. 이와 같이 불균형성장정책은 차등적·선별적인 지원정책으로 구체화되어 당시 기업들로 하여금 차등적인 특혜에 의지해 기업활동을 수행하고자 하는 지대추구적인 비생산적 축적양식을 배태시킴으로써, 우리 사회에 불균등발전구조를 촉발시키는 계기를 만들어나갔던 것이다. 이와 같은 지대추구적인 비생산적 축적양식은 후일 과잉투자·부실투자라는 우리 경제의 고질적인 문제를 배태시키는 역사적 계기를 만들어가고 있었다.

1980년대 신군부 정권에서는 그들이 직면한 침체적 경제 상황이 지난날 고도성장기의 ‘정부 주도’ 성장정책에서 기인하였다는 인식 위에 ‘민간주도’ 내지 ‘시장중시’, 그리고 그에 상응하게 지난날의 ‘차등적·선별적 지원’ 대신에 ‘기능별 지원’ 정책으로 방향을 바꾸어나갔다. 그리고 재정정책 면에서도 그러한 정책 일반의 기조에 부응하여 확장정책 대신에 긴축정책 기조를 택하면서, 이를 위해 중기재정계획제도 도입, 영기준 예산편성방식 채택, 공기업 민영화 등 재정효율성 제고를 위한 다양한 개혁을 추진해갔다. 그러나 그러한 정책전환은 1970년대 고도성장기 이래로 기득권화되어 있던 불균등 사회경제구조를 지양해내는 조치들이 결여된 상태에서 취해짐으로써 궁극적으로 실제 경제현장에서는 기존의 기득질서를 더욱 공고히 하는데 기여하는 양상을 보였다. 

그러던 가운데, 1986~1988년 소위 ‘3저 현상’이라는 우리 역사상 보기 드문 대외적 호조건에 힘입어 수출이 늘고 생산과 소득이 늘어나는 특수한 국면을 맞이하였다. 이러한 상황에서도 당시 정부는 지난날 고도성장과정에서 우리 사회에 체화되어 있던 사회 전반의 불균등발전구조 전환을 위한 정책 틀을 모색하기보다는 수출 호조에 따른 통화증발요인 흡수차원에서 재정 긴축정책을 이어가면서 지난날의 성장정책을 이어갔다. 그 과정에서 경제현장에서는 차등적·선별적 지원정책이 그대로 이어짐으로써 지난날 자리잡은 특혜를 좇는 비생산적 축적행태는 그대로 온존되어 심화되어가고 있었다. 이로 인해 여전히 그러한 특혜의존적 경제생활행태가 불러온 토지투기에서 비롯된 지가상승, 부실기업의 문제는 그대로 이어지고 있었다. 

그런가 하면 다른 한편으로는 ‘3저 호황’을 거치면서 전반적으로 경제 규모가 커지고 국민들의 소득수준이 높아짐에 따라 사회 각 계층들로부터 다양한 공적 내지 사회적 요구가 분출되면서 1987년 사회민주화운동이 고조되었으며, 그 과정에서 제6공화국이 출범하기 이르렀다. 이와 같이 제6공화국의 문을 연 노태우정부는 민주화열기 속에서 지대추구적 경제구조 지양을 위한 사회적 열망을 수용하여 ‘종합토지세’와 ‘토지공개념’ 제도 등 개혁적 정책을 도입·운영해 나가기에 이르렀다. 

그러나 이러한 개혁의지는 ‘3저호황’ 소멸 이후 경제침체국면 극복을 명분으로 성장정책으로 회귀하면서 재정정책면에서도 다시금 확장정책으로의 기조전환을 하기에 이르렀다. 이러한 정책기조의 전환으로 개혁조치들은 제대로 실현되지 못하고 궁극적으로 지난 고도성장기에 자리잡아온 우리사회경제의 구조적 취약성이 더욱 깊어지게 되었으며, 결국 왜곡된 역사적 유제청산의 과제는 이어 들어선 문민정부로 넘어가게 되었다.

참여정부는 집권 당시 직면한 사회 제 부문 간의 불균등발전구조의 원인을 과거 정부의 ‘중앙집권적 불균형국가’ 운영 틀에서 찾고 이를 지양해내기 위한 새로운 국가운영의 틀을 ‘지방분권적 균형국가’로 설정하고, 이에 부응하기 위한 구체적인 국정과제를 제시하고 추진해나갔다. 그리고 재정정책에서도 그와 같은 새로운 국가운영틀의 구축을 위한 물적 기초를 제공할 수 있게 ‘분권형 국가재정’ 실현을 목표로 소위 ‘재정·세제개혁 로드맵’을 제시하고, 이 로드맵에 따라 다양한 제도개혁을 추진하였다. 대표적으로 참여정부는 재정운용에 대한 예측가능성과 재정건전성 확보 등을 위해 계획과 예산을 통합한 ‘국가재정운용계획’을 수립·운용하였으며, 기존의 상향식 예산편성이 갖는 비효율성을 해소하기 위해 ‘총액배분-자율편성(Top-Down) 방식’을 채택하는 등 다양한 노력을 기울여 전체적으로 효율적인 예산운용의 성과를 보이고 있었다. 이러한 제도적 기반위에 국정과제의 이행이라는 차원에서, 먼저 균형발전을 촉진하기 위해서는 행복도시·혁신도시·기업도시 건설을 통해 지역의 인적·물적 자원과의 유기적 연결고리를 강화하여 지역주도의 역동적 지역발전을 이루어내기 위해 ‘지역혁신체계’ 구축을 위한 각종 재정적 지원책을 구상하고 시행해나갔다. 다른 한편, 분권적 국가발전을 위한 재정적 지원을 위해 ‘지방교부세’의 법정률을 세 차례나 인상하였으며, 그 과정에서 기존의 국고보조사업을 지방으로 이양하면서 지방으로 하여금 자율적으로 해당 사업을 시행하게 하기 위해 ‘분권교부세’제도를 신설하는 등 지방의 재정적 자율성을 제고시키기 위한 다양한 노력을 경주해나갔다. 

그럼에도 불구하고 구체적으로 정책들을 구상하고 수행해나감에 있어서, 해당 정책들이 수행되는 경제현장의 경제주체들로 하여금 지난 고도성장기 이래로 오랜 기간 우리 사회에 체화되어 있던 지대추구적인 비생산적 축적행태를 지양해내게 하는 구체적인 대응책을 담아내지 못했다. 그리하여 참여정부는 우리나라 현대사에서 유례를 볼 수 없이 국가운영 틀의 새로운 개조를 비전으로 제시하고 의욕적으로 다양한 개혁정책을 구상하고 상당 부분 실행해나갔음에도 불구하고, 정책적 측면에서는 지역 주도의 역동적 지역발전의 계기를 만들어내지 못했을 뿐 아니라, 그 이면에 사회구성원들의 실제 생활현장에서는 지역간, 그리고 사회 제 계층과 부문 간의 불균등구조를 더욱 심화시키는 결과를 가져왔다. 결국 새로운 국가운영 틀을 구축하고자 하였던 애초의 정책적 의지는 무위로 돌아간 채, 다시금 ‘활기찬 시장경제’를 주요 국정지표로 내세우고 경세성장을 최우선동력으로 인식한 차기정부에 정권을 넘겨주는 결과를 가져왔다.

3. 재정사 연구의 중요성과 시사점